(autor: r.pr. Konrad Warzocha)

Mandaty w czasie epidemii

Nasi klienci od pewnego czasu zwracają się do nas z pytaniami czy wystawianie mandatów osobom korzystającym na przykład z myjni samochodowych czy podejmującym aktywność fizyczną na świeżym powietrzu w okresie obowiązywania stanu epidemii znajduje podstawę w przepisach prawa? Sprawa jest dość złożona oraz niejednoznaczna w związku z czym postanowiliśmy bliżej przyjrzeć się zasadności działań podejmowanych głównie przez funkcjonariuszy Policji.

Jak brzmi rozporządzenie?

Od dnia 01 kwietnia 2020 roku obowiązuje zakaz przemieszczania się osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzony Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 roku, (dalej: Rozporządzenie). Od zakazu istnieje kilka wyjątków dotyczących możliwości przemieszczania się między innymi w celu:

  1. wykonywania obowiązków zawodowych lub zadań służbowych, pozarolniczej działalności gospodarczej, prowadzenia działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;
  2. zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, w tym uzyskania opieki zdrowotnej lub psychologicznej osoby przemieszczającej się lub osoby jej najbliższej oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;
  3. wykonywania ochotniczo i bez wynagrodzenia świadczeń na rzecz przeciwdziałania skutkom COVID-19, w tym w ramach wolontariatu; oraz
  4. sprawowania lub uczestniczenia w sprawowaniu kultu religijnego, w tym czynności lub obrzędów religijnych.

Jak to wygląda w praktyce?

Zgodnie z medialnymi doniesieniami, z dnia na dzień rośnie ilość mandatów wystawianych w szczególności przez funkcjonariuszy Policji osobom, które w ocenie funkcjonariuszy nie są osobami przemieszczającymi się w jednym ze wskazanych powyżej celów. Wątpliwości budzi nie tylko dowolność w zakresie dokonywania oceny czy dana osoba przemieszcza się w jednym z dozwolonych celów czy nie, lecz również sama dopuszczalność ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw, w tym przypadku wolności przemieszczania się, wskazanym Rozporządzeniem oraz okoliczność czy taka konstrukcja zakazu przemieszczania się z jaką mamy do czynienia, nie narusza istoty wolności przemieszczania się w sytuacji w której na całym obszarze Rzeczypospolitej Polskiej bądź na jego części nie został wprowadzony stan wyjątkowy, lecz stan epidemii.

W przypadku naruszenia zakazu przemieszczenia się, funkcjonariusze Policji mogą ukarać nas naganą lub grzywną w wysokości do 500,00 zł, zaś podstawą prawną jej nałożenia jest zwykle art. 54 Kodeksu wykroczeń. Zgodnie ze wskazanym przepisem, karze grzywny lub nagany podlega ten, kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych.

Niepewności...

Pierwsza z wątpliwości w zakresie dopuszczalności karania grzywną w przypadku naruszenia zakazu przemieszczania się przewidzianego w Rozporządzeniu, dotyczy możliwości generalnego ograniczenia wolności przemieszczania się na podstawie przepisów Rozporządzenia. Zgodnie z poglądem prezentowanym przez zwolenników dopuszczalności karania grzywną w przypadku naruszenia zakazu przemieszczania się, przepisami porządkowymi w rozumieniu art. 54 Kodeksu wykroczeń są normy Rozporządzenia statuujące zakaz przemieszczania się, zaś upoważnienia ustawowego do ich wprowadzenia należy doszukiwać się w art. 46a obowiązującej od 01 stycznia 2009 roku ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, (dalej: Ustawa).

Wątpliwości w zakresie konstytucyjności wskazanego rozwiązania pojawiają się jednak na gruncie wzajemnej relacji § 5 Rozporządzenia wprowadzającego generalny zakaz przemieszczania się na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z kilkom wyjątkami, a ustawowym upoważnieniem umożliwiającym wprowadzenie czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się przewidzianym w Ustawie. Podstawowym zastrzeżeniem jest w tym wypadku okoliczność, czy norma przewidziana w Rozporządzeniu wprowadzająca generalny zakaz przemieszczania się nie przekroczyła swoim zakresem ustawowego upoważnienia umożliwiającego wyłącznie ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się. Powyższe może stanowić podstawę do uznania, iż przepisy Rozporządzenia naruszają art. 31 ust. 3 Konstytucji wskazujący, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji zgodnie z którym, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Warto również wskazać, iż zgodnie z poglądem prezentowanym w doktrynie prawa przez profesora Leszka Garlickiego, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie ustawowych odesłań do rozporządzeń w zakresie ograniczania konstytucyjnych praw i wolności ukształtowały się dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym, w odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka, zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem możliwości przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, zaś zgodnie z drugim, ustawa musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności.

Druga ze wskazanych wątpliwości dotyczy natomiast ewentualnego naruszenia istoty wolności przemieszczania się w sytuacji wprowadzenia w rzeczywistości generalnego zakazu przemieszczania się, uwzględniającego wyłącznie kilka wyjątków, w sytuacji w której możliwym jest zgodnie z art. 31 ust. 3 wprowadzenie wyłącznie ograniczeń - w tym wypadku w zakresie wolności przemieszczania się. Istotę wolności i praw zgodnie z poglądem prezentowanym w doktrynie przez profesora Leszka Garlickiego, należy w tym wypadku rozumieć jako podstawowy czy minimalny zakres treściowy, którego usunięcie zniweczy faktyczne jej istnienie, zaś jej ograniczenie dostępne jest wyłącznie po wprowadzeniu jednego ze stanów nadzwyczajnych, z czym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej nie mamy do czynienia.

Warto również wskazać, iż wskazane powyżej wątpliwości były już sygnalizowane między innymi przez Rzecznika Praw Obywatelskich.

Rola sądów

Abstrahując od zasadności ukarania grzywną w konkretnym przypadku, w sytuacji odmowy przyjęcia mandatu bądź złożenia w terminie 7 dni od dnia jego przyjęcia do właściwego Sądu wniosku o jego uchylenie, Sąd będzie musiał nie tylko rozpoznać sprawę pod kątem właściwego zastosowania sankcji w postaci grzywny w konkretnej sprawie na podstawie art. 54 Kodeksu wykroczeń, lecz również ustalić czy organ stanowiący przepisy porządkowe działał na podstawie ustawy i w granicach upoważnień ustawowych, czy naruszone przepisy porządkowe nie wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego oraz czy przepisy porządkowe, do których odsyła art. 54 Kodeksu wykroczeń, są zgodne z Konstytucją, a w szczególności, czy zostały ustanowione zgodnie z konstytucyjnymi zasadami stanowienia aktów podstawowych. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.

Co zatem robić, kiedy grozi nam mandat?

Mając na uwadze wszystkie przytoczone okoliczności nie można jednoznacznie stwierdzić, iż nałożenie grzywny w wysokości do 500,00 zł na osobą korzystającą na przykład z myjni samochodowej lub biegającej dla zdrowia znajduje lub nie znajduje oparcia w przepisach zgodnych z Konstytucją. Nie ma jednak żadnych wątpliwości, iż w przypadku odmowy przyjęcia mandatu lub złożenia wniosku o jego uchylenie Sąd rozpoznający sprawę zmuszony będzie zmierzyć się z przedstawionymi problemami, zaś z uwagi na szereg wątpliwości natury konstytucyjnej towarzyszących sprawie, szanse na pozytywne rozstrzygnięcie sprawy są dość duże.